2021年7月17日，浙江紹興，夏日清晨的府山直街早市City

城市群和中心城市，不可阻擋地形成著，它們發(fā)展階段不同，形態(tài)各異，重塑著經(jīng)濟(jì)地理格局。

關(guān)于差距、關(guān)于極化等問題，在城市發(fā)展與空間發(fā)展中，還有很多問題需要辨析和明確，比如尊重城市經(jīng)濟(jì)規(guī)律，比如“有所作為”也要保持合適的邊界感，又比如若專業(yè)分工不可避免，那么如何分散產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的風(fēng)險？大城市到底能夠有多大？小城鎮(zhèn)如何差異化發(fā)展？

就這些問題，南風(fēng)窗近期專訪了浙江大學(xué)城市發(fā)展與管理系主任、浙江大學(xué)區(qū)域與城市發(fā)展研究中心執(zhí)行主任、中國區(qū)域科學(xué)協(xié)會副理事長石敏俊。

地帶性極化與中心城市極化

南風(fēng)窗：你認(rèn)為大國大城不現(xiàn)實(shí)，小城鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展也有困難，要結(jié)合起來。到底為何不現(xiàn)實(shí)，又有什么困難？

石敏俊：這是一個比較復(fù)雜的問題。區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局，關(guān)鍵是要尊重客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律。那么我們首先要認(rèn)識客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律。

當(dāng)前我們的區(qū)域發(fā)展仍然處于空間極化的階段。過去的空間極化是地帶性極化，主要是沿海和內(nèi)地的核心—邊緣關(guān)系，產(chǎn)業(yè)、資源要素向沿海集中。后來出現(xiàn)了變化，沿海的產(chǎn)業(yè)開始向中西部地區(qū)的中心城市轉(zhuǎn)移，從地帶性極化走向了中心城市極化。中西部地區(qū)開始出現(xiàn)一些增長極，尤其是中部更多一些。

從這個意義講，和“大國大城”的邏輯基本一致，大國大城強(qiáng)調(diào)空間極化和集聚經(jīng)濟(jì)的作用。我們要利用好集聚紅利，認(rèn)識并尊重空間極化的客觀規(guī)律。

但不一致的地方是除了空間極化的規(guī)律，還有其他的規(guī)律需要遵循：我們要在人與自然和諧發(fā)展的理念指導(dǎo)下思考空間發(fā)展。資源環(huán)境承載力約束很重要，在“大國大城”的觀點(diǎn)看來，經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為資源環(huán)境約束是可以突破的，但現(xiàn)實(shí)中這種約束很難突破，或者是突破以后會付出很大的代價。

自然承載力約束確實(shí)制約著城市規(guī)模擴(kuò)張。超大、特大城市已經(jīng)面臨“成長的煩惱”，這些煩惱有些可以通過城市自身改善治理去克服，有一些卻是難以克服的。

現(xiàn)實(shí)中我們往往面臨著很多制約。比如缺水，靠調(diào)水只能解決部分問題，不能解決全部問題；比如環(huán)境容量是沒法突破的，因?yàn)榭諝獠豢赡軓膭e處借過來。隨著城市發(fā)展，這樣的問題會越來越多，要解決這些問題需要付出非常大的代價。

因此我們提出了“大分散、小集中”的思路。也就是說，超大城市要適度分散，走向都市圈、城市群，目的是既要發(fā)揮集聚紅利的優(yōu)勢，尊重空間極化的規(guī)律，同時又避免功能過度集中在中心城區(qū)所帶來的負(fù)外部性。通過功能分散到都市圈，來降低負(fù)外部性，同時也尊重了人與自然和諧發(fā)展的強(qiáng)可持續(xù)性理念。

大國大城的觀點(diǎn)其實(shí)也在發(fā)生變化，現(xiàn)在也開始講城市群、都市圈。從這個意義上講，本質(zhì)上的區(qū)別越來越小。

近年來區(qū)域發(fā)展有一個新思路，我把它稱之為“二分法”，就是分為經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域和其他區(qū)域兩大類。經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域發(fā)揮綜合性功能，其他區(qū)域承擔(dān)單一功能，比如生態(tài)安全、邊疆安全、糧食安全、資源安全等等。在國家“十四五”規(guī)劃里，經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域改稱為城市化地區(qū)，因此二分法也可以稱為城市化地區(qū)和其他區(qū)域。城市化地區(qū)大多集中在東南沿海地區(qū)，少數(shù)位于中西部地區(qū)的中心城市。

我們可以看到，“新區(qū)”“新城”建設(shè)，西南地區(qū)的天府新區(qū)、兩江新區(qū)、貴安新區(qū)，總體上發(fā)展是不錯的，但西北的一些新區(qū)新城就差強(qiáng)人意。

同樣的企業(yè)放在西北，和放在長三角，差異是很大的，因?yàn)殚L三角地區(qū)無論是產(chǎn)業(yè)配套條件，還是市場鄰近條件都要好得多，盡管土地、勞動力的成本高，但盈利機(jī)會多。西北吸引不了產(chǎn)業(yè)、資本、人才，最大的制約因素在于空間不經(jīng)濟(jì)，盈利機(jī)會少。這也是一個客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律。

從空間經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，這些問題都是可以解釋的。值得慶幸的是，現(xiàn)在的區(qū)域發(fā)展政策已經(jīng)開始重視客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律。無論是中央財經(jīng)委第5次會議確定的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局思路，還是國家“十四五”規(guī)劃，都在朝著這樣的方向發(fā)展。

“南北差距”說法不準(zhǔn)確

南風(fēng)窗：未來南北差距是不是會進(jìn)一步擴(kuò)大，到某種程度時，需不需要進(jìn)行一些“引導(dǎo)”，以使得差距不要太大？

石敏?。?/strong>過去大家講東西差異，現(xiàn)在叫南北差異，但我覺得南北差異不是很準(zhǔn)確。東西差異是過去開發(fā)梯度上的原因。從現(xiàn)在的情況看，更加準(zhǔn)確的說法是東南和西北的差異，這個問題還是要回到胡煥庸線上。

你看到我們的區(qū)域發(fā)展格局實(shí)際上是東南和西北的梯度，也就是胡煥庸線的兩邊。盡管胡煥庸線兩邊的比例稍有一點(diǎn)變化，但這樣一個基本格局一直維持下來了。城市發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異都是如此。你可以發(fā)現(xiàn)，北京、青島也是北方，北方也有發(fā)展好的城市。另外，南北如何劃分呢？以地理上的秦嶺—淮河，還是以長江沿線呢？不容易統(tǒng)一。如果用胡煥庸線來分的話，區(qū)域差異就很清楚了。

區(qū)域差異背后的邏輯，可以從區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的三個維度去解釋。第一個維度叫 First Nature，這是一位美國歷史學(xué)家提出的概念，就是指先天性因素，比如自然資源，氣候、地形地貌，港口等，是老天爺賞給我們的，也是我們改變不了的條件。

從氣候因素來看，我國是東南季風(fēng)區(qū)，降雨量從東南沿海向內(nèi)陸逐步減少，不是南北也不是東西，400毫米等雨量線是斜的，東南和西北的關(guān)系，這從氣候上看非常明顯。從地形地貌來看也是這樣。因此從自然因素來講，胡煥庸線兩邊的差異非常明顯。從自然資源看，特別是能源礦產(chǎn)資源，中西部地區(qū)有很多有利因素，許多能源礦產(chǎn)資源都分布在西北。胡煥庸線兩邊的西北和東南，自然條件雖有差異，但各有千秋，這是第一個維度。

第二個維度叫Second Nature，是指經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)自身產(chǎn)生的作用力，體現(xiàn)為集聚經(jīng)濟(jì)的規(guī)律。當(dāng)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)發(fā)展到一定規(guī)模以后，空間上越集聚，產(chǎn)生的紅利就越多。

為什么長三角能發(fā)展得好，是因?yàn)殚L三角地區(qū)的產(chǎn)業(yè)配套條件好，市場規(guī)模大，而且港口聯(lián)系海外市場也方便，這就使得貿(mào)易成本低，包括產(chǎn)品銷售的成本、原材料調(diào)配的成本。雖然土地、勞動力的成本高一點(diǎn)，但因?yàn)橘Q(mào)易成本低，可以克服生產(chǎn)成本的上漲部分，盈利機(jī)會就會更多。城市規(guī)模越大或密度越高，集聚紅利就越大。這就是前面講的空間經(jīng)濟(jì)和空間不經(jīng)濟(jì)，這方面東南和西北的差異比較大。

進(jìn)一步觀察，長三角、珠三角、中部區(qū)域以及這些區(qū)域的內(nèi)部也有差異。這是第三個維度在起作用。第一、第二維度解釋不了的一些因素，比如說治理、文化的差異，包括政府部門的工作作風(fēng)、營商環(huán)境，企業(yè)家精神等等，就屬于第三個維度。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)看，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期階段，第一個維度比較重要，這是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展初期往往依賴資源、依賴自然；隨著發(fā)展進(jìn)程的推進(jìn)，第二維度慢慢會變得越來越重要。到了更高階段以后，第三個維度的因素會變得越來越重要。從我們國家的發(fā)展歷程看，也符合這樣的規(guī)律，早期往往是資源條件好的地方先開發(fā)，慢慢地經(jīng)濟(jì)規(guī)模和密度起的作用變得越來越重要，規(guī)模驅(qū)動逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位，將來治理、文化的作用可能會變得越來越重要。

在這三個因素疊加作用下，就形成了現(xiàn)在的區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距。

南風(fēng)窗：我們可以通過三個維度去解釋這種現(xiàn)象，如果去幫他們找一些解決路徑的話，比如青海的旅游資源豐富，那么它未來是專注于走文旅路線，還是說盡可能突破一些困難，走產(chǎn)業(yè)化路徑？對于西北，人才和產(chǎn)業(yè)的困境，怎么破解呢？

石敏俊：按照剛才講的三個維度的邏輯去思考，首先要把First Nature用好，這是老天爺給的，各地要立足于自身的資源稟賦，把當(dāng)?shù)氐馁Y源開發(fā)好。但僅僅靠利用老天爺給的資源是不夠的，還是要發(fā)揮Second Nature的作用，充分利用集聚紅利。

西北地區(qū)離經(jīng)濟(jì)中心比較遠(yuǎn)，面臨空間不經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)，但也不是說就沒有可以作為的了。我們建議，在西北這樣的地方要打造區(qū)域性中心城市、區(qū)域性增長極，將要素適當(dāng)?shù)丶械街行某鞘?，利用好空間極化和集聚紅利，盡可能克服空間不經(jīng)濟(jì)的不利因素。

然后要從治理、文化層面去發(fā)力。西北地區(qū)在治理、文化層面是可以有所作為的?，F(xiàn)在有一種新的發(fā)展思路叫作“地方品質(zhì)驅(qū)動”的發(fā)展，通過改變治理、文化環(huán)境，打造優(yōu)良的地方品質(zhì)，增強(qiáng)對人才、資本、產(chǎn)業(yè)的吸引力，這樣就有可能取得一些突破。美國也有一些條件不好的地方，形成了區(qū)域性增長極。譬如拉斯維加斯周邊都是荒漠，自然條件并不好，它把有限的水資源都集中到這個點(diǎn)上。美國西部還有一些類似的案例，譬如亞利桑那的圖桑、猶他州的鹽湖城，還是有文章可以做的。

近年來延伸出來第4個維度，跟First Nature有關(guān)，但不是傳統(tǒng)的資源開發(fā)，而是生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化，搞生態(tài)產(chǎn)業(yè)。比如青海，中央的定位是“三個生態(tài)”，但不是說三個生態(tài)以外什么都不能做了?？梢試L試把生態(tài)保護(hù)和生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化結(jié)合起來，在不破壞生態(tài)保護(hù)的前提下，利用美好生態(tài)做轉(zhuǎn)化的文章，發(fā)展一些生態(tài)產(chǎn)業(yè)，是有可能的。雖然西北地區(qū)可能很難做到像長三角、珠三角這樣的大規(guī)模工業(yè)化城市化，但仍然是可以有所作為的。

總結(jié)起來，西北要在區(qū)域性增長極上做文章，把資源要素集中到點(diǎn)上來，另外將地方品質(zhì)做好，走地方品質(zhì)驅(qū)動發(fā)展之路，克服遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)中心帶來的不利因素，這樣就有可能吸引到一些人才、資本、產(chǎn)業(yè)。

江浙對接上海的“差異”

南風(fēng)窗：江浙滬包郵區(qū)受到的關(guān)注很多，江蘇和浙江對接上海的積極程度差異大嗎？是不是因?yàn)榻憬尤郎虾５膮^(qū)域產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)不同？

石敏?。?/strong>我不太認(rèn)同江浙對接上海的態(tài)度有差異的觀點(diǎn)。我覺得江浙對接上海的態(tài)度相差不多，很難從一個昆山就推導(dǎo)到整個江蘇，南通有南通的特點(diǎn)，昆山有昆山的特點(diǎn)，都不一樣。江蘇的重心是蘇南，和上海離得近，浙江的經(jīng)濟(jì)中心不在浙北，而是在杭紹甬軸線。寧波由于歷史文化傳統(tǒng)，和上海的聯(lián)系一直比較密切，但杭紹甬這條浙江最主要的經(jīng)濟(jì)軸線，跟江蘇比距離上海確實(shí)要遠(yuǎn)一些，也許造成這樣的誤解。事實(shí)上蘇南內(nèi)部也有差別，蘇州離上海近，聯(lián)系更密切，但到了宜興、溧陽，又有自己的方式。

江浙滬內(nèi)部的物流是很發(fā)達(dá)的。比如，紹興的紡織印染產(chǎn)業(yè)，原料是從蘇南過去的，在紹興完成印染后又運(yùn)到各地的紡織服裝企業(yè)。但從整體的觀察來看，江浙對上海的依賴是在減輕。這是因?yàn)?，江浙自身的?jīng)濟(jì)體量變大了，產(chǎn)業(yè)體系變?nèi)耍瑑?nèi)循環(huán)越來越多，對上海的依賴就減輕了。這也是符合客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的。

因此，上海也有危機(jī)感，雖然他還是老大，但老大的地位有所下降。從長三角城市網(wǎng)絡(luò)的演化趨勢來看，已經(jīng)出現(xiàn)多中心化、扁平化發(fā)展的趨勢，空間極化在減弱，空間擴(kuò)散在增強(qiáng)。這點(diǎn)與京津冀不同，京津冀還在繼續(xù)空間極化。長三角的一體化發(fā)展，必須認(rèn)識到這一點(diǎn)，尊重客觀現(xiàn)象和規(guī)律，在這個基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深化空間融合。

大城市的使命

南風(fēng)窗：上海自身的定位也是“全國的上?！?，要做一個服務(wù)性的平臺，服務(wù)全國。那我們說城市的產(chǎn)業(yè)鏈似乎要求它是越完備越好，但事實(shí)上，一個城市的產(chǎn)業(yè)好像很難大而全？

石敏俊：城市經(jīng)濟(jì)學(xué)有兩個概念，一個叫地方化經(jīng)濟(jì)，另一個叫城市化經(jīng)濟(jì)。城市化經(jīng)濟(jì)下，大家可以共享城市的多樣性，通過共享帶來紅利或外部性；而地方化經(jīng)濟(jì)則強(qiáng)調(diào)專業(yè)化分工，就像一村一品、一鎮(zhèn)一品這樣的專業(yè)化生產(chǎn)。

這兩者都很重要。根據(jù)已有的研究發(fā)現(xiàn)，對于大城市來說，城市化經(jīng)濟(jì)發(fā)揮的作用越來越大，對于中小城市特別小城市來說，地方化經(jīng)濟(jì)發(fā)揮的作用比較重要，通過專業(yè)化分工，與其他城市包括大城市之間形成分工協(xié)作、功能協(xié)同。這里需要引出一個重要概念，叫空間尺度。要求一個小城鎮(zhèn)五臟俱全，產(chǎn)業(yè)鏈完備，這是不現(xiàn)實(shí)的，反過來，像上海、蘇州、南京、杭州這樣的大城市，如果只讓它發(fā)展某一兩個產(chǎn)業(yè)，也是不可能的。因此“空間尺度”顯得尤其重要，也就是說，產(chǎn)業(yè)鏈在多大的空間尺度上保持相對的完備性。

一般來說，要求一個地級市擁有很多完備的產(chǎn)業(yè)鏈也是不合理的，但可以考慮針對某一個產(chǎn)業(yè)鏈，通過補(bǔ)鏈強(qiáng)鏈，形成完備的產(chǎn)業(yè)鏈，把它做強(qiáng)?，F(xiàn)在有很多地級市在朝這個方向努力，比如東莞、佛山，都在做強(qiáng)鏈補(bǔ)鏈的工作。其他一些城市也在搞產(chǎn)業(yè)鏈招商，盡可能形成相對完備的產(chǎn)業(yè)鏈，通過產(chǎn)業(yè)鏈上下游的聯(lián)系，發(fā)揮 Second Nature的作用，節(jié)約投入產(chǎn)出的中間成本，來增強(qiáng)競爭力。這個方向是對的，但是要注意這應(yīng)當(dāng)是市場主體的行為。

市場主體會自發(fā)地做于自己有利的事情，地方政府只要給激勵政策和引導(dǎo)即可。地方政府還需要考慮的是市場風(fēng)險防范，如果產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過于單一的話，市場起伏波動對區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶來的沖擊會比較大，需要考慮分散風(fēng)險的措施和預(yù)案。

在一個更大的空間治理上，比如國家，城市群，經(jīng)濟(jì)區(qū)，相對來說應(yīng)該形成比較完備的產(chǎn)業(yè)鏈，產(chǎn)業(yè)鏈投影到空間上，就會形成產(chǎn)業(yè)集群。產(chǎn)業(yè)集群也有不同的空間尺度，有經(jīng)濟(jì)區(qū)的、城市的、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的尺度，不同空間尺度上，產(chǎn)業(yè)鏈的完備程度有所不同。

我們現(xiàn)在講“碳達(dá)峰”“碳中和”的“雙碳”目標(biāo)，如果簡單地說，把高碳環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移出去就可以，但那樣會有損我國產(chǎn)業(yè)鏈的完整性，甚至?xí)沟谜麄€產(chǎn)業(yè)鏈的成本上升、競爭力下降。如果要保持產(chǎn)業(yè)鏈的競爭力，就不能簡單地將高碳環(huán)節(jié)完全轉(zhuǎn)到國外去。而對于一座城市來說，就可以權(quán)衡環(huán)境成本和運(yùn)輸成本，在運(yùn)輸成本允許的范圍內(nèi)，先將高碳環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移出去。有些城市和區(qū)域已經(jīng)在這樣做了。因此，產(chǎn)業(yè)鏈的完備程度本質(zhì)上是空間尺度的問題。